来源：经济观察网

一直以来，PPP属于政策较为密集的领域。近期在圈内广受关注的就是国资委办公厅下发的《关于加强中央企业 PPP 业务财务风险管控的通知》（征求意见稿）。通知中提出要求建筑类央企累计对PPP项目投资不超过集团净资产的40%，其他央企比例不超过20%。

通知称，近年来，随着国内投融资体制改革不断深入，越来越多的基础设施和公共服务领域项目转变为 PPP（政府和社会资本合作） 模式。中央企业主动适应改革要求，积极参与 PPP项目，有关业务快速增长。但 PPP 项目投资金额大、回报期长、部分项目操作不规范、大量资产负债表 外运行等，加大了企业财务风险。为加强中央企业境内基础设施和公共服务领域 PPP 业务财务管理，防范财务风险，并下发通知。

此次通知主要包括四条：明确财务承受能力边界、严格财务风险源头管控、优化项目资金安排、规范 PPP 业务会计核算等，而每一 条又分为具体规定。比如，明确财务承受能力边界要求各央企明确自身 PPP 业务财务承受能力上限，对 PPP 业务实行总量管控。资产负债率高 于 90%、近 2 年连续亏损或资金实力薄弱的子企业原则上不得单独投资 PPP 业务。

严格财务风险源头管控，要求单个项目计划总投资超过 10 亿元或拟开展子企业资产总额 5%的，均应由集团批准。对财政收入主要依赖转移支付的地方，审慎开展回报方式以政府付费为主的 PPP 项目。

专家解读

据了解 ，此次国资委下发的通知还只是一个讨论稿，在几家企业内部下发征求意见。一家建筑央企PPP负责人看来，由于央企在近几年PPP项目推进的太快，累计的风险需要化解，比如项目的可研论证、财政可承受能力论证、项目融资论证不充分，此次国资委出台这个通知非常有必要，能够约束央企的投资，希望同时有 细则公布。

E20研究院执行院长薛涛看来，当前PPP中某些项目的机制设计，确实带来了施工类企业的一些竞争优势，而项目打捆带来的巨大的融资需求，使一些建筑类央企在当前PPP的竞争中因此获得了突出的地位，业绩突飙猛进，在PPP制度还相对不完善的当下，也使他们成为融资平台的某种替代而积累了财务风险，这是这篇管控通知出台的原因。但是这样的情况如果继续深化，一方面确实与防控地方债务风险有所违背，一方面也再次陷入重建设轻运营的惯性，一方面也对缓解民间投资下滑的不利局面没有帮助，最重要的是也许在过快的央企PPP增长份额中，其中部分项目实现不了PPP提供公共服务长期效率提高的目的。这是大家所关注的焦点问题。

行业专家认为，这个通知对PPP来讲，央企是主要的社会资本方，现在央投资PPP企的趋势会收紧，对PPP总体来讲， 有助于PPP的规范，对于民营资本来说，机会更多了。对于未来PPP，会是一个由量到质的变化。

政策影响

目前该份文件尚未见正式发布，仅为圈内流传。同时，就算正式发布，也仅是征求意见稿。但应该看到，如果该份文件正式实施，将对中央企业参与PPP甚至对整个PPP市场产生深远影响：

第一，不利于央企参与PPP市场。由于国资委明确要求对PPP业务实行总量管控，预计对中央企业参与PPP项目将产生较大影响。根据明数数据统计，截至2017年6月底，全国PPP项目成交总金额达到55674.97亿元，其中央企及央企下属公司成交总金额达到29150.2亿元，占全国项目成交总金额的比例为52.36%，是PPP市场最主要的社会资本。如果总量管控，那么央企参与PPP项目的总量必然会下降。由于实操中很多PPP项目是由央企参与策划并推动地方政府发起，因此央企参与总量下降可能也会对整个市场的PPP项目数量和项目推出进度产生影响。

从笔者的角度来看，这未尝不是一件好事。其实目前PPP市场一个很大的问题是，发展的速度太过快了！发展太快带来的问题是：第一带来透支：对地方财政的迅速透支，对目前政策法规的透支；第二带来乱像：因为太多项目急着上，很多工作做的不够充分，各种乱像横生。

从市场的长远健康发展而言，缓一缓未尝不是一件好事。

第二，不利于融资。由于央企的市场份额最大，因此金融机构的主要融资对象就是央企。但该份文件进一步提出，应该坚持“同股同权”原则，不得以“名股实债”方式引入股权资金，不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等。

PPP市场巨大，央企之间的竞争激烈，因此任何央企都不会轻易放弃这个市场。笔者曾经写过一篇PPP融资吐槽，就是关于央企不增信和银行要求增信的矛盾问题。国资委对于央企融资的要求，将加剧目前PPP项目融资的难度。

第三，有利于地方国企和民企。从市场参与主体的结构角度来说，该份文件对央企参与PPP提出限制，那么必然有利于地方国企和民企提高市场份额。

第四，有利于产业投资机构。目前市场上陆续出现了一些PPP的产业投资金融机构，他们联合央企，由央企提供施工和运营，他们提供资本金，从而实现优势互补。该模式符合国资委要求的”同股同权”引入股权资金的要求。

当然，产业投资机构目前能够参与的项目估计较为有限，同时国资委的这份文件尚未出台也未正式实施，因此，对央企来说，政策方向比较明显，现阶段能够尽快推动落地的项目必须得抓紧，“有花堪折直须折，莫待无花空折枝”。

附：文件原文

关于加强中央企业 PPP 业务财务风险管控的通知

（征求意见稿）

各中央企业：

       近年来，随着国内投融资体制改革不断深入，越来越多的基础设施和公共服务领域项目转变为 PPP（政府和社会资本合作）模式。中央企业主动适应改革要求，积极参与 PPP项目，有关业务快速增长。但 PPP 项目投资金额大、回报期长、部分项目操作不规范、大量资产负债表外运行等，加大了企业财务风险。为加强中央企业境内基础设施和公共服务领域 PPP 业务财务管理，防范财务风险，现将有关工作要求通知如下：

一、明确财务承受能力边界。

各中央企业应当紧密围绕集团发展主业和战略规划，审慎研判开展 PPP 业务，拟开展的企业要结合自身实际，综合分析本企业长期盈利能力、偿债能力、现金流和资产负债状况等，明确自身 PPP 业务财务承受能力上限，对 PPP 业务实行总量管控。

一是以建筑施工为主业的中央企业，累计对 PPP 项目的净投资（直接或间接投入的资金与由企业提供担保或增信的其他资金之和，减去企业通过分红、转让等收回的资金）原则上不得超过集团净资产的 40%；其他中央企业不得超过 20%，并应符合国资委核定的非主业投资比例限制；资产负债率超过中央企业债务风险管控警戒线的企业，不得开展推高集团资产负债率的项目。

二是应当做好集团内部风险隔离，指导拟开展 PPP 业务的子企业明确各自上限；资产负债率高于 90%、近 2 年连续亏损或资金实力薄弱的子企业原则上不得单独投资 PPP 业务。

三是非金融子企业不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目。已开展 PPP 业务的企业，应自本通知印发 3 个月内，按照上述要求明确本企业 PPP 投资规模上限。

二、严格财务风险源头管控。

强化 PPP 项目源头管控，是有效防范 PPP 项目财务风险的关键。各中央企业应当高度关注 PPP 业务对企业财务结构平衡的影响，建立健全 PPP 业务管控体系，明确决策权限，坚持“事前算赢”原则，严格项目筛选，规范有序参与市场竞争，从源头防范 PPP 投资财务风险，确保有限财务资源发挥最大效用。

一是建立健全集团 PPP 业务预算约束、风险防控、事后评价、责任追究等全过程管控体系，细化 PPP 业务投资管控流程，明确集团分管领导和牵头部门，构建权责明晰的决策管理机制，实行重大决策终身责任追究制度，防范盲目决策，遏制短期行为。

二是强化集团管控，从严划分集团与各级子企业 PPP 项目投资决策权限和标准，规范履行有关“三重一大”程序，单个项目计划总投资超过 10 亿元或拟开展子企业资产总额 5%的，均应由集团批准。

三是在投资决策前应加强财务可行性分析，不得开展不满足财务管控指标要求的项目。企业应当参考本企业平均投资回报水平合理设定 PPP 投资回报率等财务指标，其中投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本。

四是加强对拟开展合作的地方政府履约能力的事前评估，结合当地政府负债规模、财政收入、履约历史等情况，综合分析资信状况，审慎选择通过财政承受能力论证的项目。特别是对财政收入主要依赖转移支付的地方，审慎开展回报方式以政府付费为主的 PPP 项目。

三、优化项目资金安排。

在 PPP 项目中，应充分发挥项目各合作方在融资、建设、运营等方面的比较优势，合理确定权益债务融资比例、股权比例，努力降低综合融资成本，并重点做好项目运营合作安排，确保合理回报，实现合作共赢。

一是落实股权投资资金来源。中央企业应当落实好拟开展 PPP 投资的自有资金安排；作为第一大实体企业股东的 PPP项目，可根据项目需要引入优势互补、协同度高的其他非金融投资方；积极吸引各类股权类受托管理资金，以及保险资金、年金、基本养老保险基金等参与投资，多措并举加大资本金投入。

二是做好债权资金安排。积极与各类金融机构建立 PPP 业务合作关系，争取长期低成本资金支持，使债务融资与项目生命周期相匹配。

三是积极盘活存量投资。根据自身和项目需要，持续优化资金安排，积极通过出让项目股份、增资扩股、上市融资、项目收益权证券化等多渠道盘活资产，收回资金，实现 PPP 业务资金平衡和良性循环。

四是规范融资增信。中央企业在 PPP 项目股权合作中，应坚持“同股同权”原则，不得以“名股实债”方式引入股权资金，不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等；项目债务融资需要增信的，原则上应当由项目自身资产或股权投资担保，确需股东担保的，应由各方股东按照出资比例担保。

四、规范 PPP业务会计核算。

各中央企业应当按照“实质重于形式”原则，根据《企业会计准则》相关规定规范会计核算。

一是严格界定合并范围。根据股权出资比例，其他出资方的投资性质，与其他投资方的关联关系（如合营、劣后级出资、担保等），对项目融资、建设和运营的参与程度，风险回报分担机制，合作协议或章程约定等，综合判断是否对项目具有控制；企业作为项目第一大实体企业股东的，除有确凿证据表明不控制的项目外，原则上均应纳入合并范围；对不控制的项目，应当建立台账，参照表内项目严格管理，严防表外业务风险。

二是规范核算项目收益。同时参与项目投资、建设或运营的，应当参考市场相同或类似项目，合理划分和核算各阶段收益。

三是谨慎计提资产减值准备。定期对 PPP 项目长期股权投资、取得的收费权、股东借款等资产开展减值测试，重点关注实际运营情况与项目可研预期差距较大、地方政府付款逾期等减值迹象，及时足额计提减值准备，防范资产价值不实。

各中央企业要高度重视 PPP 业务财务风险防范，认真贯彻落实本通知要求，及时完善有关财务风险管控规定，并在本企业年度 PPP 业务情况报告中，重点说明本年 PPP 业务财务风险防范情况。国资委将在财务决算、预算、经济责任审计等监督检查以及日常监管中，对企业 PPP 业务予以重点关注，督促规范有序开展 PPP 业务，实现国有资产保值增值。