“一带一路”的建设，到底有哪些困难与障碍？正是带着这个问题，一年多来课题组在中亚、南亚、东南亚、非洲、中东欧、欧盟等地进行了实地考察，同时对国内沿海、沿边主要口岸城市和产业基地也作了全面考察，本文把“一带一路”可能遇到的障碍初步进行归纳，可能包括但不限于以下几种：

习近平在论述“一带一路”构想的时候，特别强调了“民心相通”的重要性：中国与有关国家需要夯实国家关系的民间基础，促进不同文明之间的交流对话，加强各国人民特别是基层民众的友好往来，增进相互了解和传统友谊。与基础设施建设相比，“民心相通”看起来紧迫性相对弱些，而实际上其难度可能远远超过道路建设等有形的障碍。

在现实中，多数国家是充满矛盾的心态看待中国的开放。总体上，他们期待并肯定中国的扩大开放。一方面，这些国家希望得到更多中国的资金、技术、无偿援助等，希望能将本国的产品出口到中国巨大的消费市场中；另一方面这些国家又担心顾虑本国的进一步开放会造成对中国的更大依赖。我国经济总量位居全球第二，体量之庞大，资源消耗之巨大，发展速度之快，让许多国家在亲近中掺杂着畏惧和担忧。东盟国家对中国“海上新丝路”计划、中亚国家与俄罗斯对“丝绸之路经济带”规划、非洲国家对中国资源政策，都存在不同的疑虑、担心和质疑声。西方国家的舆论不遗余力地炒作“中国威胁论”加剧了我们推进开放战略的难度。

实际上，我们在国际传播上，也是一直处在不利的地位上。历史上，由于中美、中苏交恶，这一地区民众对中国人民的印象受到在美苏冷战时期宣传的很大影响。

而仅靠“一带一路”的单纯利益置换可能无法达到一些国家的期待。从中国自贸区自身发展的情况来看，在我国已签署12个自贸协定中，伙伴国多为发展中国家。受其产业结构和经济发展水平以及市场需求能力等因素的影响，这些国家在开放的程度、合作的深度、执行的力度上常常有所保留。他们既看重中国的资金、技术和市场，也担心中国的廉价产品对本国市场和产业链造成一定的冲击。我国最近提出打造中国东盟自贸区升级版，东盟国家内部对此期待不同。如何在更新合作内容、扩充合作领域、提升贸易投资便利化等方面做到整体协调、具体兼顾；如何避免在升级过程中让一些国家感到利益不平等，机会不对等，这都是我国面临的现实难题。

从我国提出“一带一路”的时机看，全球经济刚刚走出危机的阴霾，世界经济低速增长，发达经济体复苏艰难、新兴市场动力不足使得全球贸易和投资深陷低谷。部分国家在应对这一问题时又开始狭隘地采取一些不利于双方扩大经贸合作、实现互利共赢的政策。各种形式的国家主义和贸易保护主义直接影响到我国进一步扩大开放所需的外部环境。

因此，到目前为止，“一带一路”的沟通是“政易经难”“上易下难”。我们不可以想当然地认为“一带一路”战略既然“己所欲”，便可简单“施于人”。习近平提出“民心相通”的问题，恰恰是看到了地区国家与民众对我国的种种疑虑。而如何打破这种疑虑，与有形的政治交往和经贸合作相比，我们推动的力度与广度是远远不够的。“一带一路”如何将分享的理念贯穿于对外经济交往过程中，让中国经济发展的红利更多地惠及他国，需要更加注重换位思考，运用恰当合理的语境去谈合作、谈共赢。未来，我们要下大力气还原“丝绸之路”真实历史，传播“一带一路”的和平本质，传播我国所倡导的正确义利观。

“一带一路”途经的地区是世界自然资源的主要产区，也具有战略上的重要性，因此，这些地区历来是世界大国争夺的战略要冲。复杂的宗教与民族冲突，动荡不安的地区局势，在一定程度上反映了大国在这一地区的激烈争夺。涉足这一地区的既有地区大国，如俄罗斯与印度，也有区域外的大国，如美国、日本、欧盟等。这些国家或多或少都有自己地区开发的构想。例如，美国有“新丝绸之路”战略，他们意图以阿富汗为中心，把中亚和南亚连接起来。日本提出了“新丝绸之路外交”，希望在这一地区抗衡中国和俄罗斯的影响。欧盟提出了《欧盟与中亚：新伙伴关系战略》要求积极介入中亚事务，通过重塑中亚国家的发展方向来实现“一个更加安全世界里的欧洲”的整体目标。俄罗斯和印度更是分别把中亚和印度洋视作自己传统的势力范围，对任何外来国家都充满了天然的疑虑与抗拒。

从与主要发达国家的合作看，当今世界诸大国都是“一带一路”利益攸关的国家。对中国的“一带一路”倡议，外部没有明显的公开反对者。倒是各国媒体纷纷道出本国的心声：美国媒体称，“中国用两条丝绸之路还击华盛顿”，认为中国的目的不过是将中国与西方连接起来并确保能源供给安全——一条在海上，另一条在陆上。日本媒体则认为，中国此举是在西面、西南以及南面扩张影响力。俄罗斯之声广播电台把中国在丝绸之路上的投资称作“诱饵”，本质上是为了摆脱“美元之深渊”。特别引人注目的是印度，在其他国家纷纷表态愿意与中国就“一带一路”展开合作的情况下，印度政府甚至不愿意做出一个公开的友好姿态?这些表态。让我们看到，各国在对外“一带一路”问题上，实际上各有所图。发展中国家大多积极期待分享外国投资的甜头。中亚国家担心中国扩张，俄罗斯担心与其欧亚联盟竞争，印度担心在印度洋打破其地主优势；美国担心其贸易优势下降。所以这些国家口头不反对，但不积极配合。我国在“一带一路”谋求区域贸易合作的过程中不得不应对某些国家的围堵和分化。如果没有协调各个利益相关方的立场，他们的搅局能力不可不察。

“一带一路”是一个国际合作的方略，这一计划的最终落实不仅需要地区国家的通力合作，更需要外部国家，特别是主要发达国家的积极参与。

与国际上的冷落相比，“一带一路”在国内却是掀起了一阵接一阵的热潮。据不完全统计，国内已有不少于30个城市宣布自己为“一带一路”的起点，“核心区”、“桥头堡”、“枢纽”、“黄金段”、“自贸区”等概念纷纷出笼。各省都希望争取政策、抓资源、占先机，为其带来发展新机遇和增长新动力？而跨地域、跨部门的全国“一带一路”协调机构尚未明确。这对于“一带一路”规划的整体推进不能说是一个好消息。目前看来，内部步调协调的问题主要体现在三个方面：

首先，国家层面的跨部门协调力度不够。跨部门的协调与合作是国家对外战略有效贯彻的重要一环。国家开放战略立足长远、兼顾当前，需要有关各个部门吃透精神、领会方针、切实贯彻、有效协调。在全面深化改革继续扩大开放的过程中，各部门对一些战略新提法、新思路、新内容期待不同，解读不同。政府跨部门协调合作的困难现实存在。值得指出的是，在已经建成的部际联席会议上，无论从讨论议题的范围还是举办会议的次数，实际并没有发挥出这一机制当时设计时的预期效果。例如，丝绸之路经济带的提出，提高了西部各省区对扩大开放的积极性。各省都希望争取政策、抢抓资源、占得先机、先行先试，为其带来发展新机遇和增长新动力。但在国家层面、部委层面则需要加大引导、统筹、协调的力度。在地方条件成熟时，政策宜相应宽松些，在地方条件不成熟时，政策相应收紧，以防止地方过热期待、过度宣传。

其次，协调机制亟须明确。在对外经贸合作的过程中，企业“走出去”，项目、技术、服务“引进来”涉及各部门利益，在实施过程中往往多道门槛，层层审批。国家推进政府职能转变关键在于如何有效地简政放权，而权力下放的过程便是要求加强省部协调、部际协调，部内协调的过程。在当前中央力行简政放权地大背景下，在各级层面行政审批制度改革尚未全面落实时，简政放权势必触动一些部门的整体利益，势必改变各部门深层次的利益格局，因此在实际贯彻推动时会遇到巨大的阻力。与此同时，当涉及国家一些新的重大战略部署时，如果国家层面上没有直接做出协调和具体部署，部委间、省部间在争取政策资源、牵头主导权时常会出现彼此竞争，缺乏互补性支援，协调贯彻起来也着实存在一定难度。基于这些原因，当前我国省部合作形式有待创新，部际协调成本有待降低，部内协调机制有待畅通。

最后，内部协调的问题不仅存在于政府部门之间，也存在于政府与非政府部门之间。非政府跨部门协调合作的困难是现实存在的。不仅是中国，世界各国都存在贸易部门与生产部门，消费者与生产者，非国有经济体与国有经济体等不同利益群体的矛盾与冲突。而生产部门和国有经济体在舆论上似乎更代表“国家利益”和“民族经济”。

以上的问题如果不解决，最终可能在国家对外谈判的过程中爆发出来。在经贸谈判的过程中，基于互惠互让原则下中国的让利有时需要政策新空间，有待各部门给予积极配合。当部门利益协调不畅，讨价还价、相互掣肘时，无形增加了我国经贸谈判的合作阻力和合作效率。

前文的分析中明确，“一带一路”构想首先是一个对外开放的经济发展战略。尽管它具有政治与安全的价值，但与任何经济发展战略一样，其推进的主体始终应该是企业。从这个意义上讲，“一带一路”应该是政府搭台，企业唱戏。政府通过对外合作与投资，建设基础设施，最终的目标还是为了企业“走出去”，承担起继续建设丝绸之路的重任。

“一带一路”对中国企业而言需要加快“走出去”步伐，增强国际化经营能力，全面提高开放型经济水平的一次战略发展机遇。目前中国企业在海外“站住容易站稳难”，主要困难在于：暂时没有形成明确的国际价值共识，对贸易自由化规则缺乏深入了解。金融危机以来，贸易摩擦呈现出常态化、复杂化的趋势。中国企业治理制度与“一带一路”多数国家最容易诱发冲突的是环境和社会责任问题。被抵制甚至驱赶的主要原因是所谓“污染”“人权”等问题。制度建设的国际化本来就是中国企业的一大短板，而许多企业没有问清规则就踏上了“一带一路”，结果是，签约容易获益难，且诉讼难、撤资难。这充分暴露了我国企业不善于挖掘实惠，不巧于拓展商机，结果只会让对方在换取开放时更多地享受政策的果实，导致“相互栽树，一方乘凉”的结果。造成这一结果的原因主要有以下三个方面：

第一，企业对于“一带一路”可能理解不同。改革开放37年，中国“引进来”所积累的经验要远远大于“走出去”。我们的企业在代产加工、合资经营、技术合作以及共同开拓国内市场上经验丰富、获益颇丰，而在“走出去”参与国际化竞争、拓展海外市场资源方面并非一帆风顺，付出了惨痛的代价，交了高额的学费。金融危机过后，面对复杂的世界经济形势，一些企业对于“一带一路”的期待发生了转变，企业更多关注的是产品出口和资源进口，对于“走出去”投资建厂、塑造全球品牌、提供无国界售后服务等方面，其热情和积极性不高。

第二，中国企业“走出去”的制约因素并非主要受到对方国家开放程度的影响。被誉为“世界工厂”的中国面对国内人力资源成本的不断攀升，中国制造业企业另辟生产加工地的意愿明显加强。然而在可供产业转移的投资对象国里，大多数国家在配套设施保障、原材料供应、物流承载力等方面发展不足，中国这一轮的产业转移优势，很难达到二战后世界经历的三轮产业转移时的效果。中国不得不面对正在快速拉升的东南亚劳动力成本，不得不面对非洲地区有限的基础设施环境和相对薄弱的承接能力，不得不面对南美严格的劳工法和环保高要求等客观难题。

第三，我国企业在一些领域缺乏“走出去”的核心竞争力，市场化程度有待进一步提升。在缺乏国际品牌以及核心技术和产品的情况下，中国一些企业寄希望于通过兼并、收购的方式来获得技术与市场。然而，一些企业自身缺乏规范性经营和国际化运作所需人才，其规避风险的能力较差，争端解决的经验不足，整合国外各方资源的能力也十分有限，盲目“走出去”，其成功的几率非常小。此外，企业在一些特定领域没能形成抱团出海的方式参与海外投资与经营，内耗的情况时有发生，更是加大了失败的可能性。

最后，还有一点值得重视的是企业的文化、经营理念这些“软实力”需要加快与世界接轨，有些“走出去”的中国企业将国内经营的陋习、不正当竞争手段直接移植到国外，造成了投资对象国人民的不安、担心和质疑，甚至夹杂着仇恨心理。

此外，我国企业经营的相关法规、制度设计也还存在不少限制。如在审批、透明度、融资体系等方面有待进一步完善。政策上存在不太配套的地方，有待进一步调整，执行层面上存在不灵活的现象，有待进一步转变，这些都是影响企业“走出去”不可忽略的因素。

当然，企业的“戏”唱得好不好，除了取决于自身能力外，也与政府“台”搭得好不好有密切关系。基础设施的建设与运行必须是政府的责任，而在这个问题上，目前看来，潜在的困难也不小。

基础设施建设的投入是“一带一路”走向实际运营的先导。基础设施建设得好，则沿线地区能够发挥后发优势，经济建设取得长足的进展，基础设施构建不利，则不可避免地会造成浪费，并且拖累地区经济的进一步发展。

基础设施的建设与投入主要是政府应该承担的责任。基础设施一般具有投资大、周期长、回报率低的特点。因此，虽然它可能带来较大的社会效益，但其建设与运营对一般的企业而言，既缺少承受的能力又缺少推动的动力，即便要引入民间资金参与，也要由政府给出足够的补贴。另外，基建投资往往会在较短时间内产生很大债务负担，这也理应由政府来承担。政府如果没有承担起这些责任，而仅寄希望于民间，那将极不利于计划的推进。

“21世纪海上丝绸之路”重在港口设施，但基础设施远非一般企业可以轻易承受，而商业银行一般不容易承担风险，较难的路段就会成为长久的“瓶颈”。通关、理货、索赔、清关，令不少中国企业叫苦不迭，至今获利于投资“一带一路”之中国企业，比例不高。

与政治不稳定带来的投资风险相比，以上的这些困难不足为奇。例如，斯里兰卡是21世纪“海上丝绸之路”的重要节点。中国交通建设集团与斯里兰卡港务局合作开发的科伦坡港口城是我国投入“21世纪海上丝绸之路”建设的一个标志性工程。2014年习近平主席访问斯里兰卡期间，曾与时任斯里兰卡总统拉贾帕克萨一道为港口城奠基揭幕。然而，转折出现在2015年初，在1月8日举行的总统选举中，反对党共同候选人西里塞纳获胜。新总统一反前任的姿态，威胁取消港口城项目。即便这个项目是斯里兰卡迄今为止最大的外商直接投资项目，建成后，可供约27万人居住生活，同时将创造超过8.3万个就业机会?，但斯里兰卡方仍籍由环境问题，要求搁置项目进行重新评估。类似的个案也出现在“丝绸之路经济带”上的中吉乌铁路，2013年12月吉尔吉斯斯坦总统阿坦巴耶夫表示：应坦率承认“中吉乌铁路项目”对北京和塔什干而言更有用，却不能解决吉的任何问题21，而吉尔吉斯斯坦国内的反对派更是认为：中国可能借助铁路投资换取吉的银、铝、铜、煤等矿产资源的开采权22。因此要坚决地予以反对。

如果说上述基于国家政治不稳定而造成的投资风险尚可通过外交途径来化解，那么恐怖主义的威胁则更加具有不可预测性与难以补救的特点。“一带一路”的沿线，长期是国际恐怖主义的主要滋生地，区域内的阿富汗、伊拉克、叙利亚掀起的反恐战火至今愈演愈烈，经济发展、基础设施投资何时能列入这些国家的发展日程，至今还是个未知数。以ISIS为代表的新型恐怖主义组织兴起，国际社会至今应对乏力，反恐战争极有可能在区域内国家蔓延。一旦出现恐怖主义势头，不但财产投入血本无归，生命安全可能难以保障。随着“一带一路”建设的全面铺开，我国与地区内恐怖组织、极端势力的碰撞将是不可避免的。因此，基础设施建设与开发的成本，可能远远超过单纯的经济角度的考虑。未来，这个环节有可能出现的问题，或许将是制约“一带一路”构想推进的一个重要因素。

来源：《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2015年第3期，本文摘自《“一带一路”战略面临的障碍与对策》；作者：何茂春。