一、当前涉外劳务输出面临的新形势

在经济全球化加速的背景下，国际交往日益频繁，国际关系日益紧密，国际劳务市场多元化的发展趋势不断加强。随着各国产业结构不断调整，国民经济迅速增长，国际劳务市场需求也在不断变化，信息电子、生物制药、金融保险等技术密集型产业用工需求日益增加，并逐步取代了传统的建筑、纺织、电子机械等劳动密集型产业，此外，医护、律师、教师、农技、餐饮等行业用工需求也在不断增加，当代国际劳务市场出现了新的发展形势。

（一）涉外劳务输出业务整体逐渐萎缩

图1   近10年（2010-2019）南通市外派劳务情况（人）

资料来源：南通市对外承包劳务统计年报

图1显示，自2010年以来，南通市外派劳务人数呈缓慢上升态势到2015年就呈逐年下降趋势，新派人数和期末在外人数全线下滑。造成上述现象的原因是一方面国际上对低端劳务需求持续减少，另一方面劳务资源紧缺已经成为南通劳务企业面临的一大难题，尤其赴日本缝纫工可谓“一工难求”。导致劳务企业招工难的主要原因在于，一是国内外收入差距导致劳务人员赴日本工作的欲望下降；二是80后、90后的年轻女性多为独生子女，随着家庭经济状况不断改善，他们在优越的家庭环境中长大，不再愿意从事缝纫、纺织等劳动密集型的工作；三是教育体制的改革为考不上高中的初中毕业生提供了参加高职、中技或5年制大专学习的机会，毕业后，高级蓝领或白领等“体面的工作”是他们的首选。在全国范围内，“招工难”现象普遍，因此，尽管南通企业有较多的劳务资源“配送渠道”，这种现象短时间内依然难以缓解。

（二）国际劳务市场竞争激烈

随着印度、菲律宾、印尼、缅甸、越南等国劳务大量进入国际劳务市场，市场竞争也在加剧。事实上，当前，印度劳务输出规模和收入已超过中国，位居世界第一。从具体国别来看，印度依旧保持全球最大的汇款接收国地位，2016年和2017年，印度国民汇款达627亿美元和653亿美元，2018年该国汇款再破纪录达到786亿美元，增长迅速；中国以674亿美元的汇款接收额排名第二；其次为墨西哥（357亿美元）和菲律宾（338亿美元）；其余国家低于300亿美元。

图2  2018年汇款流入最多的国家Top10（亿美元）

资料来源：世界银行 前瞻行业研究院整理

（三）劳务供需地区性结构失衡

国际劳务合作的本质是劳动力国际流动，是一种生产要素全球配置方式。当前，随着经济发展和人民生活水平的提高以及人口老龄化比例增长，发达国家和一些较发达的发展中国家普遍呈现出劳动力供给不足现象，为外籍劳务提供了机会。根据国际劳工组织统计，目前活跃在世界各国的外籍劳工达1.4亿人，每年全球流动人口达6000万人，而且这一数字还在不断增加。

历史上劳动力国际流动较为单一，一般是从亚洲、非洲向欧洲、美洲流动。上世纪五、六十年代，初步形成了西欧和北美两大劳务市场，七十年代，西方国家经济陷入滞胀，中东国家石油收入剧增，以及亚洲“四小龙”的兴起，国际劳务市场发生巨大变化，形成了亚太、中东、西欧、北美等多元化市场格局。九十年代后期，世界经济增速放缓，各国纷纷加强对本国的贸易保护，国际劳务市场进入平稳发展期。当代国际劳务合作已涉及世界大多数国家和地区，特别是进入21世纪后，经济全球化不断发展，国际间劳动力流动更趋频繁，流动的方向也由过去的单向流动发展为双向流动，合作层次也在逐渐提升。

（四）劳务需求的行业结构发生变化

现代科技发展日新月异，对劳动力素质要求也越来越高，尤其是一专多能的复合型人才短缺的现象严重，因此，技术劳务已经成为当代国际劳务市场发展的主要趋势。如日本工程和专业技术人员缺口300万人。世界银行统计显示美国引进的技术工人和专业技术人员占外籍劳务60%以上，德国同一比例超过70%，相同的倾向也存在于其他发达国家和发展中国家。普通劳务需求比重下降，技术劳务需求比重提升，这种趋向引领了国际劳务市场结构的变化，逐步形成多层次、多行业、以高层次劳务为重点的劳务需求结构。

此外，跟随经济高速发展和人民生活水平提高的步伐，发达国家和较发达的发展中国家的产业结构也产生了很大变化，服务业在GDP和就业人口中的比重逐步提升，服务业市场发展前景广阔。韩国缺少一半的公共交通服务人员，英国和香港需要大量的医护家政服务人员。另外，金融、保险、广告、旅游和咨询服务等行业也有部分劳务需求。今后，随着一些发达国家人口老龄化加剧，服务老人的医疗保健行业也将进一步发展，外籍保姆、医生和护士等的就业机会将越来越多，要求也将越来越高。

二、新形势对转变政府职能提出的新要求

（一）加快劳务派遣法制化进程

2008年以来，我国的劳务派遣立法进入快速发展的阶段。2008年7月，国务院《对外承包工程管理条例》出台，2012年6月，《对外劳务合作管理条例》出台。《对外承包工程管理条例》、《对外劳务合作管理条例》的出台标志着我国外派劳务管理已经进入法制化发展轨道，对促进涉外劳务合作事业健康发展有着极其重要的意义，涉外劳务的相关法律体系正在不断完善。

但是纵观当前已经出台的几部关于劳务派遣的法律法规，仍存在现有立法内容不够具体、执行存在较大困难和立法理论与实际存在脱节现象等方面的问题。政府在劳务派遣立法上存在不足的根本原因在于我国劳务派遣立法面临着相关理论滞后与原有法律法规不足的“双重困境”，现有的几部立法是在借鉴国外经验的基础上，结合我国劳务派遣的实践情况提出来的，由于我国劳务派遣发展的时间还比较短，立法的完善需要实践的检验，只有经过劳务派遣的实践检验，劳务派遣的立法才能真正地成熟和完善。

（二）健全劳务派遣市场监管机制

2012年以前，由于劳务派遣单位的准入门滥过低，具有涉外劳务合作资质的企业和中介企业如雨后春笋般出现，给政府对行业的监管造成了极大困难。近年来，由于劳动力市场供求关系的变化，“招工难”现象普遍，劳务派遣市场更加复杂多变，给政府监管带来了新的困难。一些涉外劳务企业申请到对外劳务合作经营资质后，由于受到大环境影响，订单减少，业务规模难以维持，帮助无资质的涉外劳务中介企业挂靠现象突出，单位向主管部门报备时往往隐瞒代理的事实，严重影响经营秩序。部分无资质挂靠企业往往运作不规范，配备管理人员不足，且不具备与劳务用工人员签订劳动合同、工伤和意外伤害赔偿以及承担违约责任等方面的能力，极易引发劳务纠纷。一旦发生劳务纠纷，则互相推诿，致使劳动者维权无门。2012年国务院颁布的《对外劳务合作管理条例》，规定对涉外劳务派遣单位的资质进行重新审批，过滤掉了一批不合格的劳务派遣单位，政府部门也逐渐理清了劳务派遣市场，开始有计划地对其进行监督。

目前政府对劳务派遣的监管主要存在对已有的监管事项执行力度不够和监管的配套措施不到位两方面的现象。《对外劳务合作管理条例》对劳务派遣单位规定了一些监管事项，但是在实际执行过程中，有时候政府部门虽然履行了监管职能，但对于监管的结果却缺乏有效的处置措施，导致监管流于形式。例如对于劳务派遣单位和用工单位的一些损害被派遣劳动者行为，监管部门因缺乏相应的执法权或者现有法律对此缺乏规定或规定模糊而造成执法难，往往只能对其进行批评教育，被派遣劳动者的合法权益难以得到有效的保障。

（三）优化涉外劳务市场后续跟踪管理职能

由于劳务派遣市场存在三方参与主体，三重关系使得劳务派遣关系相较于一般的劳动关系更加复杂。用工单位使用被派遣劳动者往往侧重于降低人力成本，派遣单位作为服务中介则更关注其中介费、派遣费，甚至还有被派遣劳动者的福利回扣，至于被派遣劳动者的利益则不是其关注的重点。而被派遣劳动者由于其劳动关系和实际工作单位相分离，存在归属困境，其合法利益往往被忽视甚至侵害。这就需要政府作为中间方对各方关系进行有效协调，以维护劳务派遣市场的和谐与稳定。当前我国政府在劳务派遣中，对立法职能和监管职能的关注较多，对涉外劳务市场后续的跟踪管理职能关注却不足，未能有效地发挥作用。

此外，随着国际安全形势不断变化，出国劳务人员安全问题已逐渐成为国家和社会关注的焦点。不可抗力因素导致的突发事件频发对政府处置海外突发事件的能力提出更高要求，需要政府在实践中不断检验和完善应急处置中的各部门协调、海外通商协调、受灾人员转移安置、安全撤回和安抚稳定等工作机制，全力避免大规模劳务人员因突发事件撤离回国引发的不稳定因素。

（四）重视涉外劳务市场宏观调控

由于历史原因，为了解决劳动力过剩和某种政治原因，政府直接参与外派劳务人员到国外就业，成立下属劳务派遣机构，这些机构在当时确实解决了不少劳动力的就业问题，起到了积极的作用。但是随着我们经济体制改革的不断深化，这些政府下属的劳务派遣机构并未退出历史的舞台，而是凭借其政府背景，不断地发展壮大，有的甚至对区域性市场造成了垄断，严重影响市场公平竞争，也阻碍了劳务派遣市场的健康发展，导致了部分地方政府在劳务派遣中从服务者变成参与者。此外，政府对于劳务派遣市场主要还是偏重于对其进行监管，而当企业经营遇到困难时，政府对企业的引导能力明显不足。根据政府与市场关系理论，政府在劳务派遣中的职能定位实质上是政府与市场关系的延伸和体现，对于劳务派遣的管理应由市场发挥主导作用，而政府只是起补充和辅助的作用，对市场调控失灵的领域政府则应进行有效宏观调控。

三、政府涉外劳务输出中的职能转变的具体举措

（一）提升服务平台功能，构建安全保障体系

1.针对当前国际新形势，政府要以劳务服务平台建设为抓手，加强外派劳务管理，促进涉外劳务合作平稳发展。一是完善对外劳务服务平台建设。充分发挥平台“统一报名招收、统一培训备案、统一信息管理”功能作用，真正把平台建设成经营企业招收方便、劳务人员报名放心的公益性服务机构。二是完善外派劳务长效管理机制。加强外派企业在招收、录用、外派等各个环节的规范管理，建立健全外派项目和人员档案。三是巩固传统市场发展新兴市场。积极开拓高收入行业和高收入国家市场，逐步从建筑业、制造业为主，向医护、航空、教育、管理、海员等服务和管理行业拓展，积极探索大学生境外就业的新路子，开发韩国、澳大利亚和新西兰等发达国家劳务市场，扩大对外承包工程项下劳务派出规模。四是加强外派劳务人员培训。为提高劳务人员素质，争创南通劳务品牌，政府要切实加强培训管理，严格规范培训程序，丰富培训内容和形式，切实提高培训质量。

2.由于国际形势复杂多变、各种因素相互交织，企业“走出去”面临的困难日益增多，海外经营的境外安全风险越来越大，从地震、暴风雪等天灾到政治动乱、经济制裁等人祸时有发生，极大威胁境外企业和劳务人员的生命财产安全。因此，政府要加强对外投资合作企业境外安全保障机制建设，进一步加强境外企业安全工作，积极在海外市场安全信息采集、预警发布、安全防范、日常监管、突发事件处置、政府后续援助提供等方面开展有效工作。与此同时，政府要进一步加强应急体系建设，完善境外突发事件和劳务纠纷处置办法，及时妥善处理境外突发事件和各类劳务纠纷投诉，维护社会和谐稳定。

（二）完善监管体制，规范市场运作

1.建立灵活高效的政府管理体系。从国外政府的经验看，建立灵活高效的管理体制是促进涉外劳务输出长远发展的基础。一般情况下，劳务输出大国的政府都会设立专门机构监管涉外劳务输出，且分工明确，如菲律宾、泰国、巴基斯坦等。所以，政府首先要理顺多头管理的复杂局面，考虑借鉴像菲律宾等劳务输出大国的经验，建立相对独立的机构（如移民局、海外就业局、劳动部、内政部等）监管涉外劳务输出，尽快使涉外劳务输出监管制度和国际接轨。此外，还可以借鉴印度尼西亚、泰国等其他亚洲劳动力出口国的具体做法，结合我国的现状，建立一个更高水平的专门管理机构监管对外劳务输出。其职责主要是制定出国劳务输出政策，并收集最新的、准确的国际市场信息，做好出国务工人员培训，扩大劳务输出渠道，解决出国务工遇到的相关问题，并制定相应的对策。

2.加强涉外劳务市场的监督力度。集中跨境就业管理服务职能，统一政策、统一口径，归口管理，整顿、规范涉外劳务市场。归口管理首先明确各部门的职责划分，商务部作为管理对外劳务输出的主管部门，管理出国业务。一是深入整顿国内的中介机构，吊销非法劳务公司和中介的营业执照。二是认真审查劳务输出合同中的各项内容条款，尤其仔细检阅出国务工者在国外的权益和利益的条款，杜绝限制出国务工者的人身自由、要求出国务工者提供担保或者抵押等违法条款。此外，要纠正和更新不明确条款，包含劳务者在国外的权利和义务的条款。同时，要对每一份合同条款进行备案，更好地发挥政府监管作用。

（三）强化服务理念，促进涉外劳务输出发展

1.整合资源，完善服务体系。一是完善涉外劳务输出法律、法规，支持、引导国内劳务派遣公司合法、有序开展劳务输出，避免盲目经营，打击非法经营，维护涉外劳务市场稳定。二是推进行政管理体制改革，尽可能简化、优化行政审批的流程、范围，消除不必要的行政审批环节，缩短审批时间，为企业提供真正便捷、高效、优质的行政审批服务。三是加大财政投入和政策支持，加大对涉外劳务输出培训的支持力度，不断提高涉外劳务输出国际竞争力。

2.建立劳务输出信息网络中心。涉外劳务输出涉及国内和国际两个市场，能否及时准确获得两个市场的信息是发展涉外劳务输出的关键。政府要尽快建立涉外劳务输出信息系统，通过信息网络平台过滤和筛选准确信息，提供最新最准确的外国劳动力涉外劳务市场信息和劳务目的国的一些法律法规、劳务人员的相关要求等，同时建立后备人员数据库，对涉外劳务人员信息进行分类，实行动态管理，确保信息服务顺利进行。

3.调整输出结构拓展出国渠道。政府帮助出国劳务人员拓展海外劳务渠道，除了传统渠道外，还应积极开辟新渠道。目前，劳务输出国家对外劳务输出渠道主要分为三类：一是通过政府协议，二是通过国内企业和国外企业的合作，三是通过民间方法，一个人介绍另一个人出国就业。我国主要采取的是第一、第二种方式。随着我国对外劳务输出的快速发展和国外市场的不断扩大，双渠道输出是远远不够的，除了传统的出国渠道外，不断拓展、开辟劳务输出新渠道是必然要求。所以，需要不断增强国内服务企业的独立操作能力，提高劳务公司的自主经营权，促进我国对外劳务市场进一步做大做强

（四）健全协调机制，维护市场秩序和工人权益

1.健全行业协会自律体系。政府充分发挥协会作为促进涉外劳务产业发展的重要举措，规范政府和行业协会之间的关系，积极鼓励和支持行业协会加强自身建设，充分发挥联接作用，了解行业趋势，通过行业自律、自我管理达到整顿和规范市场秩序的目的。

2.健全市场秩序维护体系。维护市场秩序，促进有序竞争是政府的一个重要职能。政府应推动建立劳动力市场的体制和境外就业促进机制，保持国内劳务输出的组织机构公平竞争、有序运行，同时促进国际劳务市场和劳务输入国劳动力市场的健康发展。

3.健全劳工纠纷调解和权益保护机制。政府作为中间方，要致力于有效管理目标实现，对劳务派遣各方参与主体实行有效调节。积极处理好劳务市场与社会的关系，缓和劳务市场在自身发展中凸显的各种社会冲突，尤其是协调不同主体间的利益冲突，维护正义、和谐和稳定。如根据国际标准制定最低工资和工伤赔偿等法律，通过与国际劳动组织、劳务输出机构的合作管理来加强劳工权益的保护，避免对劳动者合法权益的侵害等。另外，在对外劳务输出的过程当中，政府还要妥善处理好各地方政府间的利益冲突，使政府间的利益问题得以协调。

（南通市崇川区商务局）